Seguro que usted también lo ha oído, estimado lector. Es un meme que se repite machaconamente, incluso por europarlamentarios o por expertos en
Derecho de la Unión Europea. A veces varía un poco la cifra —el rango oscila entre el 70% y el 85%— pero la idea es la misma: en Bruselas se produce la mayor parte de las normas que, de un modo u
otro, acaban en los Estados miembros. Se retrata a la Unión como un «mastodonte legislativo». Ahora que está por formarse el nuevo Parlamento Europeo tras las elecciones de mayo de 2014 conviene
preguntarse ¿qué hay de cierto en ello?
POR QUÉ LA UE NO HACE LA MAYORÍA DE NUESTRAS NORMAS
Para entender por qué esas cifras tan repetidas están absolutamente infladas ha de tenerse en cuenta, como en casi todo, la naturaleza de las cosas.
La Unión Europea es, en su naturaleza, una organización internacional. Es cierto que es una organización internacional muy particular, podríamos decir que casi única en su especie, pero eso es lo que sigue siendo, al fin y al cabo. Y esa cuestión es tremendamente significativa en el tema que estamos tratando. Porque mientras los Estados poseen virtualmente poder en todas las materias, las organizaciones internacionales carecen de poderes innatos. Es decir, mientras que la ley nacional, en palabras de un famoso aforismo inglés, «todo lo puede, salvo convertir a un hombre en mujer», una organización internacional únicamente puede hacer aquello que sus fundadores, los Estados, le permiten hacer. En el caso de la Unión Europea esto se traduce en el llamado principio de atribución de competencias, en virtud del cual la Unión solo puede producir normas en aquellas materias que sus Estados miembros le hayan cedido en los Tratados. Esas competencias, además, son de muy diversa naturaleza. Las competencias exclusivas son aquellas en las que solo la Unión puede legislar válidamente, en las compartidas los Estados pueden intervenir en todo aquello que la Unión no haya legislado, mientras que en las de apoyo, ambos —Estados y Unión— pueden producir normas.
Sin embargo, en conjunto las competencias cedidas a la Unión Europea son muy escasas, y las exclusivas son las más escasas de todas —el Tratado de Funcionamiento enumera únicamente cinco competencias exclusivas—, mientras que «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros».
Otro detalle importante es que, al aprobar normas, la Unión Europea ha de respetar los llamados «principios de subsidiariedad y proporcionalidad». Surgidos del federalismo alemán y austriaco, ambos principios suponen que en las competencias no exclusivas la Unión Europea solo debe legislar en la medida en que su acción sea necesaria, y solo hasta donde sea necesaria. En otras palabras, la Unión tiene prohibido actuar si la acción a nivel de los Estados es suficiente para alcanzar los objetivos buscados. En la elaboración de toda norma la Comisión ha de justificar adecuadamente que ambos principios han sido respetados.
En resumen, la misma naturaleza de la Unión Europea ya nos indica que es imposible que la gran mayoría de las normas que aquí se aplican vengan de Bruselas.
EL PORCENTAJE REAL
Así pues, si no es el 75%, ¿cuál es el porcentaje real? La respuesta corta es: nadie lo sabe. Sin embargo, no nos gusta quedarnos con la respuesta corta, así que vamos a intentar profundizar un poco más.
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que es extraordinariamente difícil realizar un cálculo certero sobre el impacto de las normas europeas en la legislación nacional. Esto se debe a una pluralidad de factores. Para empezar, las competencias de la Unión son muy distintas, y unas dejan una huella mucho mayor que otras: un mero análisis numérico no refleja toda la verdad. Por otro lado, también la naturaleza de las normas es significativa. Mientras que los Reglamentos son directamente aplicables en cada Estado miembro, las Directivas deben ser transpuestas mediante normas nacionales. No obstante, esa no es toda la historia. Para la incorporación de algunas Directivas podría bastar una simple norma administrativa, mientras que otras requieren que se aprueben o modifiquen centenares de leyes del Parlamento. Por su parte, aunque los Reglamentos sean en principio aplicables en todos los Estados miembros, en la práctica eso depende mucho del Reglamento y del Estado miembro en cuestión (es muy improbable que el Reglamento 1198/2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca, vaya a aplicarse a menudo en Chequia, que no tiene salida al mar).
En cualquier caso, hay quienes, a pesar de las dificultades, se han liado la manta a la cabeza y se han puesto a hacer cuentas. Así, en 2010 la Biblioteca de la Cámara de los Comunes del Reino Unido realizó un profundo estudio sobre esta cuestión. Su —no tan— sorprendente conclusión: solo un 15% de las leyes británicas se originan en la Unión Europea. El estudio cita asimismo otros realizados en distintos Estados miembros. Algunos de los resultados son más o menos así:
Alemania: 38,6%
Austria: 42,5%
Dinamarca: 14,2%
Francia: 38%
Las diferencias que se aprecian entre países como Dinamarca o Reino Unido y Alemania o Francia son poco sorprendentes y es otro factor a tener en cuenta. Los primeros, tradicionalmente euroescépticos, han negociado numerosas cláusulas opt-out, por lo que muchas de las políticas de la Unión Europea no son de aplicación a daneses o británicos.
Hasta donde yo sé, no se ha realizado un estudio semejante en España, por lo que no podemos dar una cifra definitiva. La verdad probablemente esté en algún lugar en medio de esas cantidades (entre el 20% y el 50%). Una cosa es segura: hablar del 75% o del 80% es pura fantasía. Así que, ¿de dónde salió esa cifra mágica?
POR QUÉ LA UE NO HACE LA MAYORÍA DE NUESTRAS NORMAS
Para entender por qué esas cifras tan repetidas están absolutamente infladas ha de tenerse en cuenta, como en casi todo, la naturaleza de las cosas.
La Unión Europea es, en su naturaleza, una organización internacional. Es cierto que es una organización internacional muy particular, podríamos decir que casi única en su especie, pero eso es lo que sigue siendo, al fin y al cabo. Y esa cuestión es tremendamente significativa en el tema que estamos tratando. Porque mientras los Estados poseen virtualmente poder en todas las materias, las organizaciones internacionales carecen de poderes innatos. Es decir, mientras que la ley nacional, en palabras de un famoso aforismo inglés, «todo lo puede, salvo convertir a un hombre en mujer», una organización internacional únicamente puede hacer aquello que sus fundadores, los Estados, le permiten hacer. En el caso de la Unión Europea esto se traduce en el llamado principio de atribución de competencias, en virtud del cual la Unión solo puede producir normas en aquellas materias que sus Estados miembros le hayan cedido en los Tratados. Esas competencias, además, son de muy diversa naturaleza. Las competencias exclusivas son aquellas en las que solo la Unión puede legislar válidamente, en las compartidas los Estados pueden intervenir en todo aquello que la Unión no haya legislado, mientras que en las de apoyo, ambos —Estados y Unión— pueden producir normas.
Sin embargo, en conjunto las competencias cedidas a la Unión Europea son muy escasas, y las exclusivas son las más escasas de todas —el Tratado de Funcionamiento enumera únicamente cinco competencias exclusivas—, mientras que «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros».
Otro detalle importante es que, al aprobar normas, la Unión Europea ha de respetar los llamados «principios de subsidiariedad y proporcionalidad». Surgidos del federalismo alemán y austriaco, ambos principios suponen que en las competencias no exclusivas la Unión Europea solo debe legislar en la medida en que su acción sea necesaria, y solo hasta donde sea necesaria. En otras palabras, la Unión tiene prohibido actuar si la acción a nivel de los Estados es suficiente para alcanzar los objetivos buscados. En la elaboración de toda norma la Comisión ha de justificar adecuadamente que ambos principios han sido respetados.
En resumen, la misma naturaleza de la Unión Europea ya nos indica que es imposible que la gran mayoría de las normas que aquí se aplican vengan de Bruselas.
EL PORCENTAJE REAL
Así pues, si no es el 75%, ¿cuál es el porcentaje real? La respuesta corta es: nadie lo sabe. Sin embargo, no nos gusta quedarnos con la respuesta corta, así que vamos a intentar profundizar un poco más.
En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que es extraordinariamente difícil realizar un cálculo certero sobre el impacto de las normas europeas en la legislación nacional. Esto se debe a una pluralidad de factores. Para empezar, las competencias de la Unión son muy distintas, y unas dejan una huella mucho mayor que otras: un mero análisis numérico no refleja toda la verdad. Por otro lado, también la naturaleza de las normas es significativa. Mientras que los Reglamentos son directamente aplicables en cada Estado miembro, las Directivas deben ser transpuestas mediante normas nacionales. No obstante, esa no es toda la historia. Para la incorporación de algunas Directivas podría bastar una simple norma administrativa, mientras que otras requieren que se aprueben o modifiquen centenares de leyes del Parlamento. Por su parte, aunque los Reglamentos sean en principio aplicables en todos los Estados miembros, en la práctica eso depende mucho del Reglamento y del Estado miembro en cuestión (es muy improbable que el Reglamento 1198/2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca, vaya a aplicarse a menudo en Chequia, que no tiene salida al mar).
En cualquier caso, hay quienes, a pesar de las dificultades, se han liado la manta a la cabeza y se han puesto a hacer cuentas. Así, en 2010 la Biblioteca de la Cámara de los Comunes del Reino Unido realizó un profundo estudio sobre esta cuestión. Su —no tan— sorprendente conclusión: solo un 15% de las leyes británicas se originan en la Unión Europea. El estudio cita asimismo otros realizados en distintos Estados miembros. Algunos de los resultados son más o menos así:
Alemania: 38,6%
Austria: 42,5%
Dinamarca: 14,2%
Francia: 38%
Las diferencias que se aprecian entre países como Dinamarca o Reino Unido y Alemania o Francia son poco sorprendentes y es otro factor a tener en cuenta. Los primeros, tradicionalmente euroescépticos, han negociado numerosas cláusulas opt-out, por lo que muchas de las políticas de la Unión Europea no son de aplicación a daneses o británicos.
Hasta donde yo sé, no se ha realizado un estudio semejante en España, por lo que no podemos dar una cifra definitiva. La verdad probablemente esté en algún lugar en medio de esas cantidades (entre el 20% y el 50%). Una cosa es segura: hablar del 75% o del 80% es pura fantasía. Así que, ¿de dónde salió esa cifra mágica?
EL ORIGEN DEL MITO
En 1988, el famoso presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, vaticinó que, en diez años —o sea, en torno a 1998—, el 80% de la legislación económica y quizá también la fiscal y social provendrían de Europa. Aunque no era más que una predicción aventurada, la cifra echó a volar y se convirtió prontamente en un diagnóstico «real» sobre la situación; sin base alguna, por supuesto.
El uso más interesado y populista de esta exageración es el que proviene de los euroescépticos. Los políticos de esos partidos utilizan la cifra mágica para demonizar el impacto europeo, afirmando que la Unión Europea es un monstruo burocrático que se ha tragado la soberanía nacional, sin que tal deglución se haya visto compensada con un incremento de la calidad democrática de las instituciones comunitarias.
El caso paradigmático es el del Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP, por sus siglas en inglés), cuyo colorido cartel de campaña electoral ilustra esta entrada. Su argumento es, si cabe, más esquizofrénico. El 75% del que hablan proviene, al parecer, de una frase pronunciada por el que era Presidente del Parlamento Europeo, Hans-Gert Pottering (2007-2009):
En 1988, el famoso presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, vaticinó que, en diez años —o sea, en torno a 1998—, el 80% de la legislación económica y quizá también la fiscal y social provendrían de Europa. Aunque no era más que una predicción aventurada, la cifra echó a volar y se convirtió prontamente en un diagnóstico «real» sobre la situación; sin base alguna, por supuesto.
El uso más interesado y populista de esta exageración es el que proviene de los euroescépticos. Los políticos de esos partidos utilizan la cifra mágica para demonizar el impacto europeo, afirmando que la Unión Europea es un monstruo burocrático que se ha tragado la soberanía nacional, sin que tal deglución se haya visto compensada con un incremento de la calidad democrática de las instituciones comunitarias.
El caso paradigmático es el del Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP, por sus siglas en inglés), cuyo colorido cartel de campaña electoral ilustra esta entrada. Su argumento es, si cabe, más esquizofrénico. El 75% del que hablan proviene, al parecer, de una frase pronunciada por el que era Presidente del Parlamento Europeo, Hans-Gert Pottering (2007-2009):
«Si no fuéramos tan influyentes, no seríamos el legislador del 75% de todas las leyes en Europa».
Sin embargo, a lo que se refería Pottering en realidad era a que el Parlamento Europeo colegislaba en el 75% de las normas aprobadas por la Unión Europea (y
no en la Unión Europea). Por tanto, ese 75% no decía nada sobre cuántas normas comunitarias acaban traduciéndose en normas nacionales. Por supuesto, es de suponer que un
pequeño detalle como la verdad no vaya a arruinar una mentira tan bonita.
CONCLUSIÓN
Ya lo sabe, estimado lector. La próxima vez que lo vea, o lo oiga, sabrá que no es cierto, la Unión Europea no produce el 80%, ni el 70%, ni el 60% de las normas que se le aplican en su día a día. Es cierto que la Unión Europea produce muchísimas normas —miles cada año—, pero los Estados siguen siendo los campeones imbatibles en lo que a producción de leyes se refiere (un fenómeno que ha dado en llamarse «mototización normativa»).
Hay que tener en cuenta, además, que como decíamos no todos los sectores están igualmente integrados ni influidos por la legislación comunitaria. La cifra del 80% podría ser correcta en determinadas cuestiones, como en agricultura o medio ambiente. Pero en términos absolutos está lejos de ser cierta.
De cualquier manera, cantidad no es igual a calidad. El número total de normas que provienen de Europa nos dice bien poco sobre la influencia real de la integración en nuestro día a día. Aún más importante, muchas leyes europeas tienen un significativo impacto en nuestras vidas y en la de nuestros compatriotas europeos. Es importante recordar esto especialmente ahora, que el recién electo Parlamento Europeo decidirá gran parte de nuestro futuro, al menos para los próximos cinco años. Pero esa es otra historia.
CONCLUSIÓN
Ya lo sabe, estimado lector. La próxima vez que lo vea, o lo oiga, sabrá que no es cierto, la Unión Europea no produce el 80%, ni el 70%, ni el 60% de las normas que se le aplican en su día a día. Es cierto que la Unión Europea produce muchísimas normas —miles cada año—, pero los Estados siguen siendo los campeones imbatibles en lo que a producción de leyes se refiere (un fenómeno que ha dado en llamarse «mototización normativa»).
Hay que tener en cuenta, además, que como decíamos no todos los sectores están igualmente integrados ni influidos por la legislación comunitaria. La cifra del 80% podría ser correcta en determinadas cuestiones, como en agricultura o medio ambiente. Pero en términos absolutos está lejos de ser cierta.
De cualquier manera, cantidad no es igual a calidad. El número total de normas que provienen de Europa nos dice bien poco sobre la influencia real de la integración en nuestro día a día. Aún más importante, muchas leyes europeas tienen un significativo impacto en nuestras vidas y en la de nuestros compatriotas europeos. Es importante recordar esto especialmente ahora, que el recién electo Parlamento Europeo decidirá gran parte de nuestro futuro, al menos para los próximos cinco años. Pero esa es otra historia.
Daniel González Herrera
Licenciado en Derecho
Becario Europe Direct en Salamanca
PARA SABER MÁS:
Annette Elisabeth Toeller, Claims that 80 per cent of laws adopted
in the EU Member States originate in Brussels actually tell us very little about the impact of EU policy-making
Groene Amsterdammer, Euromitos: Bruselas no hace
todas las leyes
House of Commons Library, How much legislation comes from
Europe?
James Clive-Matthews, What percentage of laws come from the
EU?
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Carlos Wefers Verástegui (sábado, 31 mayo 2014 12:19)
"La Unión Europea es, en su naturaleza, una organización internacional. Es cierto que es una organización internacional muy particular, podríamos decir que casi única en su especie, pero eso es lo que sigue siendo, al fin y al cabo." NO.
=> La Unión Europea es, aplicando una feliz acuñación de Carl Schmitt, "una corporación de consumo y producción a la búsqueda del punto de indiferencia entre las polaridades ética y económica". Por las mismas fechas, en el 2009, coincidimos Antonio José Trigo y yo, aplicando la definición de Schmitt a la Unión Europea. (Trigo con unos meses de antelación).
Luego, hay que se ceporro para no saber que el "principio de subsidariedad" NO tiene su origen primero en el federalismo alemán, sino en la doctrina social católica. Sólo después, con la Democracia Cristiana germana, austriaca y alemana, pasó al federalismo alemán.
También se puede ilustrar uno mejor sobre cuestiones de competencias, etc. pinchando en el siguiente enlace
http://www.ugr.es/~redce/ReDCE1/Conflictos%20entre%20ordenamientos%20y%20su%20solucion.htm#reflexionesuno
Daniel González Herrera (sábado, 31 mayo 2014 23:56)
Hombre, Sr. Wefers, ya me temía que no fuera usted a comentar esta entrada, comme d’habitude.
Comienza usted diciendo que la UE no es una organización internacional, utilizando una definición de Schmitt no pensada para esta organización (el jurista alemán murió antes de que la Unión existiera en su estado actual). Si hubiera dicho que no es solo una organización internacional o incluso no principalmente una organización internacional, me hubiera molestado en rebatirle, pero en esos términos la afirmación no me merece la pena.
Sí me permito, en cambio, hacerle observaciones sobre su segundo comentario. Si bien es cierto que la academia en su mayoría vincula el principio de subsidiariedad con la doctrina social de la Iglesia católica, otra no menos importante afirma que esa vinculación es artificiosa y poco fundada. A ese enfoque me he acogido, aunque no he visto la necesidad de explicarlo en un texto evidentemente pensado para la divulgación general. Enfoque, por cierto, que comparto con Martín y Pérez de Nanclares, catedrático de Derecho internacional público de la USAL y en la actualidad jefe de la Asesoría Jurídica Internacional del Estado español. Si quiere información más detallada, le remito a mi estudio “El control político del principio de subsidiariedad tras el Tratado de Lisboa”, en Derecho y ciencia política. Estudios actuales. 2.ª edición, de la Editorial Andavira (2012).
No obstante, a pesar de desconocer este hecho, no pienso llamarle ceporro ni nada parecido, porque tuve la suerte de haber sido educado mejor
Carlos Wefers Verástegui (lunes, 02 junio 2014 10:11)
Estimado Sr. González:
La definición de Carl Schmitt encaja a la perfección si uno se toma la molestia de analizar, primero la definición de Carl Schmitt misma, y, luego, la "naturaleza" de la UE, cosa esta última que Ud., por cierto, no hizo, ya que sólo afirma que "la Unión Europea es (...) una organización internacional..." - Es una definición del tipo: "Juan tiene el pelo rizado y un ojo de cada color; tiene chepa, una pierna más larga que la otra y la boca tocida... no se le puede comparar con nadie más" - una afirmación tal implica que el objeto del que se está tratando no es investigable, debido a su suma particularidad, singularidad, unicidad o como quiera llamarla. Ud. no quiere o puede definir, pues diga: "no soy capaz o no quiero definir la UE"
Si Ud. se tomara un poco la molestia de arrimarse a la metodología y teoría de las ciencias sociales, Ud. repararía en el hecho de que hay conceptualizaciones que preceden, en el tiempo, pero no lógicamente, al objeto analizado, y, al revés, que puede haber fenómenos, que ya han sido científicamente tratados e investigados desde hace mucho tiempo, aun careciendo de definición conceptual que fuera satisfactoria. En el último caso, uno se da cuenta de la identificación e investigación correctas en la manera en que se va acotando el objeto, aunque no se haya definido ni conceptualizado...
"Principio de subsidiariedad": Ud. no ha dado ningún argumento, sólo está reseñando dos posturas que quedan sin identificar. El "principio de subsidiariedad" tiene una génesis y trayectoria históricas muy concretas, de modo que aquí tampoco sirven los "debates" que suelen incluirse en los manuales... su opción por no considerar sus orígenes en la doctrina social de la Iglesia, puede que se explique por el espíritu anticlerical del tiempo, o por un gusto personal por las explicaciones, los "enfoques", como Ud. dice, más profanas.
Me parece óptimo por su parte que se quiera escudar en la opinión de un eminente jurista especialista, como si los juristas especialistas lo supieran de lo suyo. Por cierto que conozco a una eminente y premiada jurista especialista, Académica del Número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, catedrática de derecho internacional público en la UCM, y antes en la Universidad de Salamanca, Exdirectora del Centro de Documentación Europea, que no sabe lo que es el Estado de Derecho. Ella afirma que el Estado de Derecho es "un concepto amplio y complejo que engloba el respeto por el pluralismo, la voluntad popular, los derechos humanos y el respeto de la legalidad" -¡Vaya enormidad! - ¿no? Así que, no me venga con juristas prestigiosos y galardonados. Yo no sé cuáles son las razones que inducen al señor Pérez de Nanclares a decantarse por una explicación "profana", a lo mejor Ud. me puede remitir alguna información al respecto.
No tengo dudas de que a Ud. lo han educado mejor que a mi, sobre todo por que yo NO dije "es ud. un ceporro". Sólo he dicho "hay que ser ceporro". Lo primero se refiere a la persona en particular, se referiría a Ud. - en el caso de que me hubiera querido referir al sujeto, a Ud., -, lo segundo deduce la ceporridad como accidente de un enunciado que se puede calificar, con toda razón, de necedad, sandez, sin que con ello Ud. se convierta en un necio o ceporro. Uno no siempre es lo que manifiesta, sabe. Es como la educación...
Carlos Wefers Verástegui (lunes, 02 junio 2014 12:00)
No se moleste - ya he encontrado las exposición de Martín y Pérez de Nanclares acerca de la subsidiariedad. Dice de la Doctrina Social de la Iglesia que "en modo alguno puede ser considerado como un verdadero antecedente jurídico del principio de subsidiariedad que recoge el TUE." Me parece muy astuto que restrinja la cuestión al "antecedente jurídico" justamente para aquel "principio de subsidiariedad que recoge el TUE." Con una fórmula así, uno se cubre bien las espaldas, puesto que es irrefutable. Sutilezas jurídicas... luego, habla de Lorenz von Stein y del federalismo alemán, y en particular el germanoaustriaco. Entonces, uno podría encontrar también un antecedente jurídico en la doctrina de Constantin Frantz, en Carl von Vogelsang, en von Ketteler, en Hegel con exactamente la misma razón que la que hace valer para sí mismo el profesor Martín y Pérez de Nanclares. Sólo tengo una objeción a Martín y Pérez de Nanclares: la cuestión no es meramente jurídica. Es muy cómodo reducirlo todo a "lo jurídico", pero con eso se omiten y tergiversan más cosas. Justamente Lorenz von Stein no sólo era jurista...
Daniel González Herrera (martes, 03 junio 2014 10:08)
Me alegra comprobar que ha encontrado la referencia que yo mencionaba. Digresiones metafísicas al margen, doy por zanjado el tema —en lo que a mi concierne, al menos—. Espero que haya disfrutado de la entrada de nuestro blog.
Un saludo.
Carlos Wefers Verástegui (martes, 03 junio 2014 11:52)
No se dónde puede haber habido "metafísica", pero, tiene Ud., razón, dejémoslo aquí. En todo caso, está escrito con más cabeza lo suyo que el 25 veces fallido debate de la austeridad.
Saludos.
Marciano el Murciano (domingo, 11 julio 2021 01:36)
¡¡Pero que listo es Carlos, que listo es!! Jajajajajaja