La creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) se previó en el Tratado de Lisboa como rescate del fallido Tratado Constitucional, junto con la figura de Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común: cargo que pasaría a ocupar la británica Catherine Ashton. Tras el primer año de su mandato, la Decisión por la que se establecía el SEAE fue adoptada por el Consejo, tras finalizar la presidencia española, el 26 de julio de 2010. En la misma, se establecía la creación de un servicio sui generis compuesto por personal de una triple procedencia (Consejo, Comisión y personal destacado de los Estados miembros), al que se transferirían las direcciones generales de relaciones exteriores en el Consejo, los altos mandos militares, y parte de las de la Comisión. Notablemente, se quedaron fuera del traspaso las direcciones encargadas de Política Comercial, así como parte de Política Europea de Vecindad y de ampliación, cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria.
La puesta en marcha coincidió en el tiempo con el estallido de la Primavera Árabe, por lo que autores como Erik Brattberg hablaban de un «bautizo de fuego» o «la tormenta perfecta» para este recién nacido Servicio. De hecho, el SEAE apenas empezaba a caminar cuando estalló la crisis, y Catherine Ashton seguía nombrando Jefes de Delegación y Representantes Permanentes, como fue el caso del español Bernardino León, para la región del Norte de África y Oriente Medio. Quizás por ello, los logros del SEAE se han evaluado conforme a su actuación en la Primavera Árabe, lo cual no parece demasiado justo, dado que el SEAE apenas se había declarado operativo en diciembre de 2010.
En la entrada anterior, Luis N. González Alonso hablaba de las dificultades de la Unión Europea para el «regate en corto», especialmente en el ámbito de la PESC, derivadas de las limitaciones impuestas por el requisito de la unanimidad en el proceso de toma de decisiones y la ausencia de control jurisdiccional. El SEAE parecía presentarse como una forma de tender puentes entre los puntos fuertes de la UE y sus carencias, con el fin de lograr una acción exterior más visible, más coherente y más eficaz. Gran parte de estos puntos fuertes siguen dependiendo de la Comisión.
La magnitud de las crisis a las que ha tenido que hacer frente, tanto en el norte de África como en el Sahel, en sus primeros años de andadura, han impedido una percepción de su buen juego y han mostrado como la UE, con su flamante SEAE, se veía incapaz de presentar una posición unitaria en la guerra de Libia, o más recientemente en Siria o en Mali. Parecía que en la cuestión de Siria la UE había logrado al menos desplegar su arsenal de sanciones para adoptar un embargo de armas, así como otra serie de medidas restrictivas de carácter comercial. Sin embargo, en las últimas semanas hemos presenciado las intervenciones de Cameron y de Hollande que proponían levantar el embargo de armas para permitir defenderse a las fuerzas de la oposición. Las medidas de carácter comercial se mantienen, puesto que forman parte de la política comercial, competencia exclusiva de la Unión, y gestionada enteramente por la Comisión, aún tras la creación del SEAE. En el embargo de armas, Catherine Ashton y su SEAE no parecen ejercer plenamente su liderazgo. El resultado es que el próximo mes, si finalmente Francia y Reino Unido deciden vetar su prórroga, se levantará el embargo, y la Unión volverá a mostrar al mundo su división interna.
No obstante, parece injusto culpar al SEAE de todos los males de la acción exterior de la Unión Europea. Como indicaba González Alonso, el SEAE, pese a sus enormes potencialidades, es solo un instrumento. Su éxito o su fracaso depende, en gran parte, de quién lo lidere, y hasta la fecha, Catherine Ashton no ha mostrado una capacidad de liderazgo grandiosa, sobre todo para lidiar con los Estados miembros, pero parece ser que precisamente por eso fue elegida. Depende igualmente de su cooperación con los servicios de la Comisión que mantienen competencias en materia de acción exterior. Para ello, parece que el doble o triple sombrero de la Alta Representante, como Vicepresidenta de la Comisión, Presidenta del Consejo en su formación de Asuntos Exteriores, y a la cabeza del SEAE, puede contribuir positivamente a ello. Por el momento, los escenarios de colaboración parecen ser positivos, como afirman altos funcionarios tanto del SEAE como de la Comisión.
Queda esperar la revisión del Servicio que debe realizar Ashton este año, así como el nuevo Alto Representante que se nombrará en 2014, fecha en la que Ashton abandonará el cargo, según anunció la semana pasada. Mientras tanto, en plena crisis económica, corremos el riesgo de dejar de presentarnos al mundo como «gigante económico», al tiempo que seguimos siendo el mismo «enano político y gusano militar» del que hablaba el Ministro de Asuntos Exteriores belga, Mark Eyskens, en 1991, en plena crisis del Golfo.
Soledad Rodríguez Sánchez-Tabernero
Estudiante de Doctorado en Estudios de la Unión Europea, Universidad de Salamanca, y del Máster en Derecho de la Unión Europea, Colegio de Europa (Brujas)
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