Durante los últimos meses el panorama geopolítico internacional ha estado dominado por los terribles acontecimientos ocurridos en Ucrania. La revuelta de Euromaidán, desencadenada a raíz del rechazo del Gobierno del depuesto Presidente Víktor Yanukóvich al Acuerdo de Asociación que se había negociado con la UE, ha traído consigo el desmoronamiento de la estabilidad política en la zona y ha propiciado una crisis en las relaciones UE-Rusia desconocida desde los tiempos de la Guerra Fría. Cuando en estos mismos instantes el Consejo de la UE debate sobre la posibilidad de imponer sanciones de tercer nivel sobre la Federación Rusa, parece lógico que desde este blog dediquemos unas líneas a repasar los diferentes enfoques con los que la UE ha planteado sus relaciones con el espacio postsoviético, así como a presentar someramente el contenido del susodicho Acuerdo de Asociación. Todo aquel que esté interesado en el papel de la UE como actor internacional encontrará en este breve análisis una visión global de la Política Europea de Vecindad (PEV) y de su última vuelta de tuerca, la Asociación Oriental, instrumentos esenciales para la política exterior de la UE pero que, como han puesto de manifiesto los terribles acontecimientos ocurridos en Ucrania, parecen haberse adentrado, sin invitación, en el patio trasero de la Rusia de Putin. Con este artículo nos disponemos a comenzar una serie de dos entradas en las que revisaremos, por un lado la relación que la UE ha mantenido con Ucrania durante los últimos años, y por otro las implicaciones y consecuencias que esta relación ha tenido para el diálogo entre Rusia y la UE.
La gran ampliación de 2004 creó una nueva frontera europea que provocó que las relaciones con los Estados del ámbito postsoviético (Ucrania, Moldavia y Bielorrusia, por un lado, y Georgia, Armenia y Azerbaiyán por otro) pasaran a convertirse, al menos desde la retórica «oficial», en una prioridad para la política exterior europea, cuyo objetivo principal, según el artículo 8 del Tratado de la Unión Europea, pasó a ser «establecer un espacio de prosperidad y buena vecindad». Sin embargo la relación con algunos de estos Estados había comenzado ya en la última década del siglo XX con los Acuerdos de Asociación y Colaboración, como un intento inicial de establecer un diálogo político que propiciara las reformas políticas y administrativas necesarias para que Ucrania se convirtiera en una democracia occidental, proporcionando al mismo tiempo asistencia económica para su transición a una economía de mercado. Esta asistencia se producía principalmente a través del programa TACIS.
Pocos años después el desarrollo de la Política Europea de Seguridad, por un lado, y el interés de los nuevos Estados de la ampliación 2004 por otro, propiciaron un nuevo enfoque en estas relaciones. La Política Europea de Vecindad pretendía establecer una relación más pragmática y bilateral no solo con Europa Oriental, sino también con los Estados de la ribera sur del Mediterráneo. El principal resultado de este proyecto han sido los Planes de Acción, documentos específicos para cada Estado en los que se establecen ámbitos de actuación prioritarios según su situación particular. Por otro lado, el compromiso presupuestario para la asistencia a las reformas también se ha visto reforzado a través del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación.
En el caso particular de Ucrania, una década después del lanzamiento de esta política, sus efectos pueden considerarse positivos en el plano comercial y negativos (o mejor dicho ineficientes) en el plano de las reformas políticas, administrativas y democráticas. En cuanto a la primera cuestión, el acceso de Ucrania a la OMC y el incremento constante del flujo comercial con la UE (que cubre el 34% del volumen total del comercio en Ucrania) son una muestra de ello. Respecto a la segunda cuestión, y teniendo en cuenta que Ucrania es un país lastrado por una fuerte herencia soviética en cuanto a su clase política y administrativa, parece que la timidez de los resultados de la PEV no solo propició que se desaprovechara el potencial democrático de la Revolución Naranja de 2004, sino que además permitió la deriva antidemocrática sufrida en este Estado bajo la Presidencia de Yanukóvich (cuyos problemas con la justicia selectiva y la libertad de prensa han sido de sobra conocidos). Esta falta de resultados puede explicarse por una cuestión que resulta inherente a la propia PEV. Este proyecto ha intentado reproducir la condicionalidad política a la que ya se recurrió para la ampliación de 2004, pero ha eliminado la perspectiva de una adhesión completa a la UE. Dicho de otro modo, los Estados que accedieron a la UE en 2004 debieron afrontar unas costosas reformas políticas pero contaron con la recompensa de la integración económica, política e institucional en la UE. Los Estados destinatarios de la PEV, por el contrario, deben enfrentarse a unas reformas igual de costosas pero sin una recompensa similar al final del camino.
En 2009, la timidez de los resultados de la PEV en lo relativo a la reforma política y sobre todo la Guerra de Osetia del Sur en Georgia, provocaron un replanteamiento de las relaciones UE-Europa Oriental/Cáucaso Sur a través de la Asociación Oriental (AO). Este nuevo proyecto plantea una dimensión específica para estos Estados y ha nacido con dos prioridades esenciales. Por un lado pretende establecer una nueva relación bilateral mediante la negociación de una nueva generación de Acuerdos de Asociación (AA), en los que se contempla también el establecimiento de zonas de libre comercio con la UE (DCFTA), y por otro ha introducido una vertiente multilateral que busca la integración y cooperación regional entre los signatarios (Bielorrusia, Moldavia, Ucrania, Georgia, Armenia y Azerbaiyán). Además, como valor añadido, esta cooperación regional no solo se abre a las altas esferas políticas, sino también a la participación ciudadana mediante el Foro de la Sociedad Civil (FSC).
Los efectos de la AO sobre Ucrania deben analizarse, una vez más, en dos planos distintos. Respecto a la vertiente multilateral, aunque la puesta en marcha de la estructura institucional y la asistencia financiera previstas en el marco de este proyecto se han hecho efectivas, parece que el trabajo de las plataformas multilaterales (el principal marco de cooperación de esta vertiente) no está siendo tenido en cuenta por los Gobiernos de los Estados signatarios. Además, en lo relativo al FSC, baste decir que sus efectos deberán enmarcarse en el medio plazo, pues la sociedad civil de muchos de los signatarios aún no se ha desarrollado completamente y los participantes en este foro (principalmente ONG) se enfrentan a tremendas dificultades de financiación.
El segundo plano para la evaluación del efecto de la AO sobre Ucrania es la vertiente bilateral y su correspondiente AA (rechazado por Yanukóvich en diciembre de 2013 y firmado por el nuevo Gobierno de Yatsenyuk recientemente). Esta nueva generación de acuerdos, pues también se han firmado con Moldavia y Georgia, tiene la novedad de tratarse de textos vinculantes (cosa que no ocurría con los Planes de Acción de la PEV) y plantea una relación multisectorial en la que se contemplan numerosos ámbitos de reforma cuya finalidad última es acercar la administración pública y la estructura institucional de los signatarios a los estándares de la UE. Dada la herencia soviética que soporta Ucrania en estos ámbitos, parece claro que la implementación de este acuerdo resultará difícilmente asimilable por parte de la administración Ucraniana, y más aun teniendo en cuenta que al igual que la PEV, la AO también excluye la perspectiva de adhesión que sí se garantizó a los Estados que accedieron a la UE en 2004 y 2007. La diferencia con la PEV radica en que la AO, a través de los acuerdos de libre comercio cuya negociación se contempla en los Acuerdos de Asociación, prevé una integración de facto en el Mercado Interior. Con esta perspectiva, se espera que Ucrania, Moldavia y Georgia cuenten con el acicate necesario para afrontar los costes de las reformas que se les plantean.
El AA y su correspondiente DCFTA proponen, por tanto, no solo una convergencia con el marco europeo en materia de estructuras administrativas y democráticas, sino también la adquisición por parte de los signatarios de gran parte de la normativa requerida para poder integrarse en el Mercado Interior, desde la supresión de barreras arancelarias a la importación hasta la eliminación de barreras técnicas, algo que solo podrá conseguirse si Ucrania adopta la legislación de la UE en estas materias (de hecho la implementación del acuerdo de libre comercio requeriría la adopción por parte de Ucrania del 95% del acervo comunitario). Lo que se está ofreciendo a Ucrania, por tanto, no es una adhesión a la UE sino la participación en un mercado europeo que cuenta con más de 500 millones de consumidores, lo que ha sido definido desde la UE como una integración en «todo menos las instituciones», y que está llamado, en caso de su implementación completa, a plantear un marco para las relaciones entre Ucrania y la UE similar al que tienen los Estados del Espacio Económico Europeo.
Parece que la UE, mediante esta propuesta tan atrevida, pretende dar un paso decidido en favor de un continente europeo unido, quizá no bajo unas instituciones comunes, pero sí por unos valores compartidos y un sistema comercial y administrativo que permita una relación beneficiosa entre todos sus Estados. La cuestión, sin embargo, es más compleja de lo que pueda parecer, pues por un lado debe tenerse en cuenta que el esfuerzo que se requerirá por parte de la nueva Ucrania para la implementación de estos acuerdos será enorme, y deberá ser recompensado por la UE con beneficios a corto plazo (pues esta integración de facto en el Mercado Interior no se producirá de la noche a la mañana), quizá a través de la apertura de sectores concretos del Mercado Interior conforme Ucrania vaya adoptando el acervo en determinadas materias.
Por otro lado, y como ya hemos dicho al principio de este artículo, para llevar a buen término esta nueva relación bilateral Ucrania-UE, también deberá tenerse en cuenta la relación especial de Rusia con Kiev, pues Ucrania puede considerarse la cabeza visible del ámbito postsoviético. Además, para complicar aún más este puzle geopolítico, la UE tampoco podrá perder de vista la relación especial que mantiene su mayor socio comercial en materia energética. En nuestra siguiente entrada, por tanto, echaremos un vistazo a esta relación tan particular con el fin de arrojar más luz sobre una situación tan compleja y con tantas implicaciones para la UE y su política exterior.
Enrique Sala Ledesma
Licenciado en Filología Inglesa
Máster en Estudios de la Unión Europea
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